中國教改缺乏方向

qupeng2008

30年中國經濟體制改革的成功已成共識，那么，依然“混沌”的教育體制改革能否從經濟體制改革中汲取經驗呢？

經濟體制改革不妨概括為“一個目標，三個層面”。其目標清晰，就是建立社會主義市場經濟，也即是人們常說的市場化取向的改革。而三個層面則是通過調放結合的價格改革，形成市場價格體系和市場機制；通過政府機構設置調整、行政體制改革與政府職能轉變推進宏觀管理體系的建立和規則形成；通過發展民營企業，改造國有企業，引進外資企業形成市場的微觀主體。

如果套用上述經濟體制改革的分析框架，那么教育體制改革處于一個什么樣的狀態呢？

經濟體制改革之初，至少就“改革派”而言，改革的目標就是明確的，即經濟的市場化。但是，教改搞了30年，目標仍然是模糊的，教改向何處去？“彼岸”在哪里？至少是缺乏共識的。

沒有目標，就會迷失教改的方向，就不可能有正確的改革戰略和策略。我曾經提出過，相對現在行政壟斷的教育制度而言，建立自由教育制度應當是改革的方向和目標。我這里說的自由教育制度是指約束或規范出資人自由辦學、教師自由授課、學生自由擇校、擇課的一系列規章制度。

再說教改的規則與辦學機制、宏觀監管體系和微觀主體這“三個層面”。　　

與經濟領域的產品不同，教育是一種特殊的服務型產品，它提供的效用——“知識”——常常因人而異，難以直接評價。但教育的“成本”則可計算，比如，教育產品若與其它經濟產品一樣完全市場化，教育（產品）的價格就由市場供求決定。反過來說，教育的市場價格就調節教育的需求，并配置教育資源。然而，教育又是一種外部性很強的產品，是縮小人與人的能力差異和收入差距的“公平”的源泉。教育歷來被社會和政府所重視，甚至被當作公共品來生產。因此，不完全按照市場機制來辦教育就應運而生。其中不足以收回教育成本的免費和低價收費的學校只能靠社會捐助和財政補貼來維持運轉。這就是當初的大學都是由教會、行會等公益性團體和政府舉辦的根本原因。不過，此類“公費”學校有時缺乏效率，就給按市場價格收費的營利性學校提供了生存的機會，并迫使非營利學校進行某些市場化改革，這也是近年來美國等西方國家教育改革的趨勢。

概括地說，美國等西方國家教育體制分為兩大類：一類是公益性的半市場機制，即非營利性的自由辦學機制，人、財、物投入按市場價格計成本，產出則不完全按市場計價，這類約占學校90%；另一類是不論投入和產出都按市場計價的營利性學校的辦學機制，約占10%。

應當看到，不論是否營利性，出資人在辦學上都是自由的。就我國現狀來說，法律和政策都不允許營利性學校存在，不承認學校的營利性（但無法杜絕變相的營利性），不能利用市場機制配置資源。就是非營利性學校，也不存在“半市場機制”，因為其投入的價格是不能“議價”的，產出的價格也不能“自主”決定，而是由政府（教育部門）制訂的，不論是公辦還是民辦學校的辦學都不是自由的，既無生產者主權，也無消費者主權，仍然處于行政壟斷狀態。

經濟體制改革之初，至少就“改革派”而言，改革的目標就是明確的，即經濟的市場化。但是，教改搞了30年，目標仍然是模糊的，教改向何處去？“彼岸”在哪里？至少是缺乏共識的。

沒有目標，就會迷失教改的方向，就不可能有正確的改革戰略和策略。我曾經提出過，相對現在行政壟斷的教育制度而言，建立自由教育制度應當是改革的方向和目標。我這里說的自由教育制度是指約束或規范出資人自由辦學、教師自由授課、學生自由擇校、擇課的一系列規章制度。

再說教改的規則與辦學機制、宏觀監管體系和微觀主體這“三個層面”。　　

與經濟領域的產品不同，教育是一種特殊的服務型產品，它提供的效用——“知識”——常常因人而異，難以直接評價。但教育的“成本”則可計算，比如，教育產品若與其它經濟產品一樣完全市場化，教育（產品）的價格就由市場供求決定。反過來說，教育的市場價格就調節教育的需求，并配置教育資源。然而，教育又是一種外部性很強的產品，是縮小人與人的能力差異和收入差距的“公平”的源泉。教育歷來被社會和政府所重視，甚至被當作公共品來生產。因此，不完全按照市場機制來辦教育就應運而生。其中不足以收回教育成本的免費和低價收費的學校只能靠社會捐助和財政補貼來維持運轉。這就是當初的大學都是由教會、行會等公益性團體和政府舉辦的根本原因。不過，此類“公費”學校有時缺乏效率，就給按市場價格收費的營利性學校提供了生存的機會，并迫使非營利學校進行某些市場化改革，這也是近年來美國等西方國家教育改革的趨勢。

概括地說，美國等西方國家教育體制分為兩大類：一類是公益性的半市場機制，即非營利性的自由辦學機制，人、財、物投入按市場價格計成本，產出則不完全按市場計價，這類約占學校90%；另一類是不論投入和產出都按市場計價的營利性學校的辦學機制，約占10%。

應當看到，不論是否營利性，出資人在辦學上都是自由的。就我國現狀來說，法律和政策都不允許營利性學校存在，不承認學校的營利性（但無法杜絕變相的營利性），不能利用市場機制配置資源。就是非營利性學校，也不存在“半市場機制”，因為其投入的價格是不能“議價”的，產出的價格也不能“自主”決定，而是由政府（教育部門）制訂的，不論是公辦還是民辦學校的辦學都不是自由的，既無生產者主權，也無消費者主權，仍然處于行政壟斷狀態。

第一，通過下放教育自主權和分權的方式，改造公營學校，使各類學校成為真正的相對獨立的教育主體，并按照國有資產管理法規以及非營利性學校相關法規進行登記和管理。此外，也可轉制或改制為非國有的、社會的、非營利性的學校，當然也可出售給投資人改為股份制的市場營利性學校。比如出售某些技術性、職業性的院校。

第二，大力發展和改造民辦學校。正如當年民企興起促進了國企改革一樣，民辦學校的興起、發展、轉制或改制也必將促進公辦學校的改革。可悲的是，民辦學校至今改革不到位，處于“四不像”地位。其中相當部分生存非常艱難。它們應當轉制或改制為不同類型的學校，至少有四種組合可以選擇：轉為非營利性的社會資助性學校；轉為非營利性公營學校；轉為營利性股份制學校；轉為營利性獨資學校。

第三，大力引進外資，舉辦中外合資或外資獨資學校。引進外資的“開放帶動改革”是中國經濟體制改革最為成功的經驗之一。我們是否借鑒其經驗，通過引進各種不同的辦學資金，開展不同類型（營利性和非營利性）學校的試點，推動教育體制改革及其微觀教育主體的再造呢？

如果說中國經濟體制改革可以分為恢復和探索、“放開搞活”、經濟體制轉型和法治的市場經濟體制確立及完善這四個階段（我們現在仍處于第三階段），那么不妨將教育體制改革分為下列階段：

從1978-1992年前后，為恢復（上世紀六十年代的體制）和探索階段；從上世紀九十年代至今為側重于“放開搞活”的階段，即被稱為教育的“產業化”極大地刺激了教育供給，緩解或結束了教育短缺局面，甚至局部出現供大于求的結構性過剩。但近年來，大學畢業生就業嚴重不足既折射出行政化應試教育的弊端，也突顯出結構性的泡沫問題，它昭示著教育體制改革的第三階段——即教育體制轉型的到來。

從經濟體制改革的經驗看，教育體制的轉型是非常艱難的。它不僅受制于利益的博弈，而且取決于決策者對于意識形態及政治安全的考量。它需要時機和條件，但一切改革都應準備預案，況且從理論（理念）的提出到政策制訂及實施至少有3至5年的滯后期。今年，國家就《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》問計于民，提出教育改革戰略“山寨版”也許恰逢其時。　　

（作者為中國經濟體制改革雜志社社長兼總編輯，中國經濟體制改革研究會副秘書長；本文為作者在6月27日“為教育改革和發展建言獻策系列專題研討會”上的發言，）