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近幾年來，全球氣候變化、國際金融危機、歐美債務危機、地緣政治等因素對國際政治經濟形勢產生重要影響，世界能源市場更加復雜多變，不確定和不穩定性進一步增加。受此影響，我國能源發展呈現新的階段性特征：從數量看，目前我國能源生產總量、消費總量、煤炭產量、電力裝機、水電裝機、風電裝機、核電、光伏發電的增長速度都為世界第一。但從質量和效益看，整個能源領域科技創新能力不強，能源效率不高，能源安全形勢日益嚴峻，制約能源發展的體制機制障礙還有待破除。在世情、國情發生深刻變化的新形勢下，十八大報告首次提出“能源生產和消費革命”，充分彰顯了當前我國能源領域發展變革的必要性和緊迫性，也指明了未來我國能源科學發展的重大歷史使命和努力方向。在新的歷史背景下，有必要進一步明確關系我國能源中長期發展的幾個重大問題。 一、近年國際能源形勢 新變化新特點 (一)氣候變化促使世界能源消費結構呈低碳化、清潔化趨勢。近年來，由溫室氣體排放引發的全球氣候變化問題，使得建立低碳社會、發展綠色經濟逐步成為國際社會共識。各國紛紛將注意力轉向發展清潔能源產業以降低能耗和減少排放，以風能、核能、生物能、太陽能等為代表的新能源獲得快速發展，世界能源消費低碳化、清潔化趨勢逐漸顯現。 (二)國際金融危機為新能源與可再生能源快速發展帶來契機。金融危機后，許多國家將發展新能源產業作為應對金融危機、加強本國能源安全與推進經濟復蘇的重要舉措，紛紛制定“綠色能源計劃”和“綠色能源新政”，給予新能源和可再生能源前所未有的政策支持。美國頒布《未來能源安全圖》和《美國清潔能源與安全法案》，計劃在未來十年投資1500億美元，用于清潔能源開發、發展下一代生物燃料和燃料基礎設施。日本在福島事故后積極尋找可再生能源替代核電，而印度和巴西等新興經濟體也相繼制定適合其國情的新能源發展戰略。從各國的戰略決策看，以核能、風電、太陽能、生物質能為代表的新能源技術將持續突破，其發電成本的下降速度很可能大大超出預測。而以智能電網、大規模儲能電池為代表的配套技術的良好預期將進一步拉動新能源發展，提高其在能源結構中的份額。因此，美國專家預言，可再生能源與互聯網技術的結合將有可能引發人類歷史上第三次工業革命，成為世界經濟新的增長引擎。 (三)頁巖氣革命使美國能源獨立成為可能并正在撼動全球天然氣格局。近年來的頁巖氣革命使得美國能源獨立之路向前邁進了一大步。美國頁巖氣產量從2000年122億立方米爆發式增長至2011年的1800億立方米，占其國內天然氣產量的比重升至34%左右，已于2009年超過俄羅斯成為世界第一大天然氣生產國。目前，美國的部分石油開始被所天然氣替代，能源進口的比重不斷降低，自給率逐步上升。2005-2010年，美國石油自給率從30.1%上升至49.5%，一次性能源自給率從69.2%上升至78%。頁巖氣革命不僅逆轉了美國天然氣進出口局面，并可能進一步改寫全球天然氣市場格局。據美國能源信息署(EIA)預計，美國將在2016年成為液化天然氣(LNG)凈出口國，2021年成為總體天然氣凈出口國，2025年成為管道天然氣凈出口國。 (四)日本福島核事故影響全球能源格局。日本的福島核事故不僅影響了世界核電發展進程，而且對全球能源開發利用方式產生深遠影響。日本宣布中止核能發展計劃，德國、瑞士、意大利選擇棄核，法國、英國、瑞典表示將繼續開發利用核能但更加注重安全，美國也要求加大核電安全檢查監督。國際能源機構(IEA)估計，全球核電裝機容量將比原規劃下降10%-50%，即5500萬千瓦-2.75億千瓦，由此將造成國際電力供應的巨大缺口。這些缺口需要由油、氣、煤等化石能源以及水能、風能、太陽能等可再生能源來填補，世界能源格局勢必隨之發生變化。 (五)地緣政治對世界能源市場的影響正在加深。從北非的馬格里布到波斯灣，從波斯灣到里海，再到俄國西伯利亞和其遠東地區巨大的地理帶，未來幾十年內是世界油氣的主要供應源，為“石油心臟地帶”。世界性的油氣需求主要在“石油心臟地帶”外部的兩側。近年來，一些能源消費大國為爭奪能源頻頻介入這些能源富集地區，加劇了該地區的政治動蕩和民族沖突。同時，這些地區的政治局勢又影響到國際能源市場走勢。2011年，中東和北非政治局勢動蕩和今年伊朗等國家緊張局勢成為油價高漲主要推動力，地緣政治對世界能源市場的影響正在加深。 二、當前我國能源發展面臨的 突出問題 上述國際能源形勢新變化對我國能源發展帶來新挑戰，并與能源領域長期和短期的固有矛盾相互交織，構成了影響我國未來能源發展的突出問題。 (一)資源約束加劇。中國人均能源資源擁有量在世界上處于較低水平，煤炭、石油和天然氣的人均占有量僅為世界平均水平的67%、5.4%和7.5%。近年來能源消費總量增長較快，隨著未來經濟發展和城鎮化的提速，我國近中期能源消費還將繼續增長，資源約束矛盾將加劇。 (二)環境承載力不足。化石能源特別是煤炭的大規模開發利用，對生態環境造成嚴重影響。大量耕地被占用和破壞，水資源污染嚴重，二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和有害重金屬排放量大，臭氧及細顆粒物(PM2.5)等污染加劇。未來相當長時期內，化石能源在中國能源結構中仍占主體地位，保護生態環境、應對氣候變化的壓力日益增大，迫切需要能源綠色轉型。 (三)能源效率不高。經濟發展方式依然粗放，能源結構不合理，能源技術裝備水平低，單位產值能耗不僅遠高于發達國家，也高于巴西、墨西哥等一些新興工業化國家。第二產業能耗比重過高，鋼鐵、有色、化工、建材四大高載能產業用能約占能源消費總量的50%。單純依靠增加能源供應，難以滿足持續增長的消費需求。 (四)能源安全形勢嚴峻。近年來，我國石油生產和消費之間的缺口不斷擴大，每年達2億噸以上，石油對外依存度從本世紀初的32%上升至目前的57%，成為僅次于美國的世界第二大原油進口國。經濟發展對油品的巨大需求和石油供應能力不足之間的矛盾已經成為我國近中期面臨的重大挑戰之一。與此同時，我國油氣進口來源相對集中，受地緣政治和軍事力量影響，進口通道受制于人，遠洋運輸能力不足，能源儲備規模較小，能源保障能力脆弱。 (五)體制機制亟待改革。能源體制機制深層次矛盾不斷積累，煤電矛盾反復發作，天然氣和發電企業的政策性虧損嚴重，新能源并網消納和分布式能源發電上網受到電力體制制約，價格機制尚不完善。民間資本進入能源產業的“玻璃門”、“天花板”問題，行政壟斷、市場壟斷和無序競爭競爭并存等體制機制約束，成為促進能源科學發展的嚴重障礙。 三、我國未來能源發展戰略應明確的 幾個重大問題 我國正處于工業化、城鎮化加速階段，未來10-20年城市基礎設施建設、房地產開發、公共交通和居民生活對能源的需求必將不斷增加，在中長期內將面臨需求增長和供給不足的矛盾。在內、外環境發生快速變化的情況下，未來我國能源戰略需要在能源生產、消費、輸送、結構、體制機制等環節明確以下幾個重大問題。 (一)能源生產：兼用兩個市場還是能源自給？近十年來，我國石油、天然氣等對外依存度不斷提高，即使是儲量豐富的煤炭資源也出現大量進口，能源自給率下降，能源安全形勢堪憂。由于需求旺盛且不掌握定價權，近年來我國在國際能源價格的持續上漲的背景下付出了巨大的能源采購成本，并不時受到“中國能源威脅論”雜音的干擾。因此，在能源發展戰略上，是利用國內國外兩種資源、兩個市場繼續擴大進口，還是致力于提高自給率走能源獨立之路，是個必須要明確的重大問題。 (二)能源消費：節能如何落實？我國節能潛力巨大，以往相當長時期內我們對節能沒有給予足夠重視。實際上，能源需求的基本公式應該是：能源需求量=節能量+能源供給量。在能源需求量既定和資金量有限時，要保證多少能源供給和多少節能，取決于投入。也就是說，政府投入和公共政策的引導，對能源消費至關重要。近幾年，我國將節能優先上升到國家戰略高度，并開始控制能源強度和消費總量。但從落實情況看，效果不是很理想，資金投入不夠，行政手段多，市場手段少，還沒有建立起從企業到個人自覺節能的長效機制。 (三)能源輸送：集中式遠距離輸送還是分布式就地利用？由于能源負荷中心與能源生產中心呈逆向分布，我國對新能源電力采用了“大規模—高集中—遠距離—高電壓輸送”的開發模式。集中式遠距離的能源輸送方式不僅需要大量投資，也產生了嚴重的并網和消納的問題，而且長距離線損和層層變損對整個大系統，特別是對受端電網安全運行和電能質量會帶來較大負面影響。從電能屬性看，間歇性、隨機性和稀薄性的特點決定了風電、太陽能等新能源電力宜采用分散開發、分散利用的發展思路，就近接入中低壓電網，就地、就近消納，世界上新能源利用率高的國家莫不如此。北歐諸國風電機組星羅棋布、三三兩兩，有許多是單臺接入20千伏-10千伏以及電壓等級更低的電網，大都直接接到供電系統。德國光伏發電容量2011年底達到2300萬千瓦，與我國三峽水電站裝機規模相當，基本上也都是分散建在用電戶屋頂，分布式接入系統。我國今后的能源規劃和產業布局是否應該重新評估能源集中式輸送和分布式利用的利弊，需要引起足夠重視。 (四)能源結構：怎樣處理傳統化石能源與清潔能源關系？發達國家近幾年來清潔能源發展很快，頁巖氣革命正在改變美國能源結構乃至世界能源版圖。在此背景下，我國如何處理傳統化石能源與清潔能源關系，如何應對美國頁巖氣革命的影響？應該看到，歐美國家之所以大力發展清潔能源，一個大的前提是這些國家已基本完成工業化和城市化，總能耗不再增長，或者是增長很少，新興能源主要是補充和逐步替代增加部分的化石能源。而資源稟賦和發展階段決定了我國以煤為主的能源結構和火電為主的電力格局短期內難以改變，加上本身的技術和經濟性約束，新能源在相當長時期內只能作為傳統能源的補充能源。因此，現階段我國應正確評估新能源市場開發潛力和應用前景，在積極發展新能源的同時，實事求是、科學謀劃，進一步加大對傳統能源的清潔化改造力度，并加快油氣資源開發，確立以傳統化石能源為主、新能源為補充的能源生產和消費結構。 (五)能源體制機制：以行政手段為主還是以市場手段為主？目前，我國能源生產、消費、輸送、價格機制等多個環節依然采用計劃手段進行管理和調控，市場在資源配置中的基礎性作用發揮很不充分。例如，油氣資源的勘探開發和管網運行，電力的輸送和銷售均由國企壟斷經營，發電量依然由各地方政府采用計劃手段進行分配，而能源終端消費價格也基本由政府制定。這些計劃方式和行政手段在市場化改革推進了三十多年的今天，已在各自的產業鏈中表現出諸多的不適應和矛盾，嚴重地影響到我國能源生產和消費。對于能源發展的調控和引導，是以行政手段為主還是以市場手段為主，越來越迫切地成為我們必須要回答的重大問題。 四、對我國能源發展戰略的幾點建議 (一)明確我國能源中長期發展戰略，分階段制定發展目標。2012-2050年將是我國能源體系從粗放、低效向集約、高效的現代化能源體系過渡的轉型期，在此期間能源生產和消費方式都將發生革命性變化。建議從近期、中期、長期來分階段制定我國到2050年的能源發展戰略，根據不同時期經濟發展可能出現的階段性特征，科學謀劃明確的時間表、目標值和路線圖。我國總體能源戰略應兼用國內國外兩個市場，重點致力于提高能源自給率，降低能源對外依存度，不斷提高能源安全保障水平。 (二)落實節能優先，提高能源利用效率。不少國際組織和專家將節能與煤炭、石油、天然氣和核能等能源并列，稱為“世界第五大能源”。如果中國國內能源供應規模保持不變，減少1億噸標煤能源消耗，意味著可以減少1億噸標煤的能源進口量，可以減低當年能源對外依存度3個百分點。要切實落實貫徹節能優先的方針，在實施能源消費總量和強度雙控制的基礎上，著力提高能源轉換效率、使用效率和產品的節能效率，努力構建節能型生產消費體系，促進經濟發展方式和生活消費模式轉變，加快構建節能型國家和節約型社會。 (三)重視化石能源清潔化生產，積極發展煤基多聯產和優化梯級利用。從我國能源結構看，大力推進煤碳綠色生產和清潔利用，是解決我國供給不足和提高能源自給率的必然選擇。當前，提高煤炭利用綜合效率和清潔化水平的技術手段主要有兩類：一是超(超)臨界發電技術，以及熱電聯產和多聯產技術，目前技術較為成熟，近期可積極推廣應用。二是整體煤氣化聯合循環技術(IGCC)和碳捕獲及埋存技術(CCS)，目前這類技術尚未成熟，運行能耗及成本較高，大規模應用尚待時日。應多策并舉，積極開展以煤的氣化為龍頭的多聯產系統建設，積極發展多類能源轉換梯級優化利用，高能源綜合利用效率、減少環境污染，力求能源、環境、經濟整體效益的最大化。 (四)大力支持清潔能源發展，提高天然氣比重。從經濟性和現實性看，水電和核電是近中期可以對我國能源結構產生實質影響的兩種清潔能源，應堅持積極有序開發和安全高效發展，不斷做大規模。此外，根據當前國際天然氣市場的新變化，應積極引進天然氣進口，加快常規天然氣和煤層氣、頁巖氣等非常規油氣資源勘探開發，大力提高天然氣比重，與水電、核電配合，作為我國能源消費實現清潔化的重點能源予以政策扶持。此外，從中長期能源替代考慮，則是應積極支持風能、太陽能、生物質能等新能源和智能微電網發展。 (五)破除體制機制障礙，鼓勵分布式能源分散利用。積極推進能源市場化改革，加快推進重點領域和關鍵環節改革，鼓勵民間資本參與能源資源勘探開發和建設，構建有利于促進能源可持續發展的體制機制。深化能源價格改革，建立能夠反映市場供求關系和能源稀缺程度、體現生態價值和代際補償的能源有償使用和生態補償制度，引導清潔能源科學發展。統籌能源規劃和產業布局，采取分散開發和集中開發并舉模式，大力推動清潔能源分布式發展，使其形成一定規模，鼓勵其分散利用，就地消納。組建統一的能源綜合管理部門，加強能源發展頂層設計和行業管理能力，對我國能源行業進行集中管理和開展國際合作。 (六)積極開展能源外交，加強能源國際合作。大力拓展能源國際合作范圍、渠道和方式，提升能源“走出去”和“引進來”水平。構建全球能源治理機制，建立能源、外交、財稅、外貿、金融等聯合保障機制，積極參加境外能源資源開發，繼續鞏固和加強海外能源基地建設，推進能源貿易多元化，擴大能源對外貿易和技術合作。加強外交和軍隊建設，深化國際能源多邊和雙邊合作機制，打造世界先進的油氣運輸船隊，切實保障海外能源基地安全和海上能源通道安全。 (作者為中國國際經濟交流中心副研究員，經濟學博士) 來自：中國能源報 作者：景春梅 |
